近日，中国核心智库——国务院发展研究中心 (以下简称国研中心)为下月举行的党的十八届三中全会提交了一份改革方案，即“383方案”。之所以如是简称，是因为该方案提出了“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的改革基本思路和行动方案。

国研中心认为，在保有环节，应率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。巧合的是，渣打银行在最新报告中称，鉴于各方在如何解决中国长期存在的土地开发效率低以及对农民补偿不足等问题上的争论，不太可能推出激进的改革举措，“尽管如此，我们仍寄望十八届三中全会能为土地市场化改革敞开大门”。

国研中心推“三位一体”改革

作为正部级智库单位，国研中心一直被视为中国经济领域的最高智囊团之一，承担多项国家规划的调研、起草工作。值十八届三中全会即将召开之际，“383”方案也能间接反映未来中国改革的方向和内容的取舍思路。方案称，新一轮改革目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制。“完善市场体系，重点是深化基础产业领域和土地、劳动力、资本等生产要素市场的改革，使市场更大范围、更为有效地发挥资源配置的基础性作用。”

国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣在清华大学作题为《中国经济增长的中期趋势和应对策略》演讲时也提到，过去30多年经济领域改革的基本取向是推进市场化，其中商品和服务已经基本实现了市场化，仅成品油、电价等少数商品还是国家定价。

“土地、资本、技术、资源等重要生产要素还没有完全市场化，甚至一定程度上还存在‘双轨制’，扭曲了市场价格。”王一鸣说。国研中心方案解释称，要在以往市场、政府和企业改革的基础上，着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新“三位一体”改革。

方案认为，当大规模基础设施建设时期结束，更多依靠产业升级和创新驱动的时候，政府就应当减少对经济活动的直接参与，主要致力于培育有利于创新的制度和政策环境。

国研中心副主任张军扩表示，不理顺政府与市场的关系，不改变政府主导的发展模式，不仅投资和外需主导的模式很难改变，而且资源环境问题、市场监管和社会规制问题、基本公共服务均等化等问题都难以改善。十八大已经把处理好市场与政府的关系确定为深化改革的核心。

建议对土地保有环节征增值税

在诸多待理顺的政府和市场关系中，土地是核心话题，征地乱象、土地财政和房价过高等热点问题均与此密切相关。

国研中心农村经济研究部副部长刘守英曾指出，中国的土地市场实际上是一个由政府单边决定价格形成机制的土地市场，是一个价格信号严重扭曲的市场。

在国研中心列举的八个改革重点中，土地改革位列第三。方案认为，以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。

在农地入市问题上，方案建议，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。

按照国研中心的设想，随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

一个核心问题在于，在政府财政高度依赖土地的当下，如何保证政府财力？

刘守英分析说，土地经营模式和收入分配模式也要改革。政府收入应该来自多方面，比如土地财产税，即对现在囤积的土地征涨价税，使得土地真正的收益里很大的一块通过税收进入社会。

方案中的表述为，建立土地价值评估体系。将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。

建议成立国有土地资产公司

在城镇化大背景下，王一鸣认为，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法财产权益，健全农村土地流转市场，完善征地补偿制度，为农村转移人口市民化创造更加有利的体制条件。

这也是新一轮土地改革的核心问题，而重中之重便是关于征地补偿的标准界定。

国研中心认为，对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式，合理确定城市土地用于建设与农民留用比例，建立国家土地基金制度。

事实上，即便不这么做，目前地方征地成本已高企，以往低价征地、高价卖地的模式难以为继，转向做存量土地的文章已经是大势所趋。国研中心方案提出，建立国有土地资产经营制度和土地融资制度，改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益。

刘守英认为，政府现在掌握大量土地，未来应该通过国有土地的经营，而不是出让土地，保证政府获得相当比例的土地经营收益，同时保证未来城市化能够顺利走下去。

此外，方案还建议，改造国有土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度，明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督。

方案特别指出，要完善国有土地融资制度，用于抵押融资的土地必须权证和主体明确，由第三方机构进行资产评估。